“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”党的十九大报告明确地提出“坚持人与自然和谐共生”。在具体论述生态文明建设的重要性时，报告前所未有地提出了“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等论断，彰显了我国生态文明建设在理论思考和实践举措上的重大创新。

流域综合治理作为改善区域水环境质量，恢复水生态与保护水资源的重要手段，得到各地政府与企业的重视，但由于流域综合治理的复杂性，常出现治理效果的不佳的情况。本期“专家论生态”栏目，小编特从“PPP知乎”选取《流域综合治理的解决之道》一文，希望能为流域综合治理工作的开展提供参考与借鉴。

专家：

焦军   明树数据特聘顾问

董怡君 明树数据咨询部分析师

目录

编委按

第一部分 复杂系统与前期研究

第二部分 解决思路与量化分析

第三部分 引伸——咨询服务的创新

第四部分 寄语未来

流域治理项目通常复杂且投资巨大。在生态文明建设实施的关键阶段，政府方和各界专家都在积极探讨如何提高资金使用效益，实现治理目标以及如何发挥广泛的生态效益。本文尝试提炼一些共识，探索PPP模式下流域综合治理的解决之道。

水资源对可持续发展的重要性不言而喻。随着人们利用自然改造自然能力的迅速提高，农业生产、工业化和城市化和等类因素导致环境污染的逐渐累积超过环境承载力和自然修复能力时，人类将付出巨大的代价。我国有些水量资源丰富地区的城市已面临水质型缺水。2016年8月，国家发展改革委员会印发的《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》（以下简称《规划》）要求进一步推进生态文明建设，全面改善重点流域水环境质量、恢复水生态并保障水资源安全。《规划》提出，到2020年，重点流域水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体大幅减少，重要的江河湖泊水功能区的水质达标率提高，且生活饮用水水源地的安全保证水平得以提升。在国家顶层目标和环保考核的压力之下，地方政府开始积极投入并开展流域综合治理工作。

然而，在实践中很多流域治理项目的治理效果却不尽如人意。比如，根据公开资料，在“九五”到“十二五”期间，国家和地方为云南滇池治理陆续投入累积达660亿，在“十二五”最后一年12月份的《九大高原湖泊水质检测状况月报》中记录：“滇池外海水质类别劣于Ⅴ类，水质重度污染，未达到Ⅲ类水功能要求。滇池草海水质类别为Ⅴ类，水质中度污染，未达到Ⅳ类水功能要求。”那么，是什么原因导致了流域治理项目的效果不佳呢？两个比较突出的原因是：项目本身的复杂性和前期论证不足。

第一部分

复杂系统与前期研究

 01 客观上，流域治理项目的复杂性

传统模式下的环境治理单体项目，如污水处理厂、河道工程、雨污管网、岸坡绿化和海绵城市等，在时间上和地理空间上多是单独立项和分期竣工的。规划和可研报告虽然在文字上描述了项目背景和总体目标，但实际上并没有从整体考虑问题。在1990年第1期《自然杂志》登载的《一个科学新领域——开放的复杂巨系统及其方法论》文章中，钱学森先生提出：“根据组成系统的子系统以及子系统种类的多少和它们之间关联关系的复杂程度, 可把系统分为简单系统和巨系统两大类。……如果子系统种类很多并有层次结构，它们之间关联关系又很复杂, 这就是复杂巨系统。如果这个系统又是开放的，就称作开放的复杂巨系统。整体并不等于局部的总和，把很多单独的东西加在一起相互作用了，最后的结果并不等于原来这些东西的和，它是有飞跃、有变化的。”流域就是具有上述特征的、开放的复杂巨系统。其复杂度与流域范围和水体情况等多因素有关。同时流域也是城市的子系统，各子系统互有交叉影响。

流域综合治理项目的复杂性还体现在以下几点。首先，流域综合治理涉及的行业众多，需要综合考虑市政、水利、生态、智慧水务和景观绿化等行业；其次，政府管理过程复杂、参与部门众多。从项目立项、各种审批、采购，到建设实施和运营，包括环保、住建、市政公用、水利、国土、农业农村和林业等部门，部门间沟通成本高、协调效率低。跨及多个行政区时，不同的治理目标、审批流程和责任分工更是难以协同，工作进展缓慢；最后，除了工程措施的产出效果慢，水生态系统的自然恢复也是需要一定耐心时间和持久的、动态维护。

 02  主观上，片面追求速度前期研究不到位

前面提到，流域治理项目边界条件复杂，影响因素众多，且水资源随时间、空地理间，社会发展和生产生活的排放总量都在持续变化。对影响水质和生态的因素进行分析，可从宏观-中观-微观层面递进，或者从水文地理、化学和生物等专业领域分析，也可以从项目管理任务分解等多种维度去划分。例如，跨县级较大范围的流域治理需对水资源平衡论证进行深化分析，设定技术路径需考虑南方北方高原沿海不同区域水资源的差别、降雨量和蒸发量、地方农业和工业污染排放特征和管网分布，经过细致的调研分析才能对症下药，有些像中西医结合。

上述分析内容已超越传统工程可研框架，需引入研究项目识别与准备工作。然而市场调查表明，传统设计院对前期深入研究意愿并不高，大学院校偏重基础理论研究，社会资本方更关心工程利润，普通PPP咨询公司则不具备专业能力。有些地方政府追求工期，留下一些形象工程和政绩工程，整洁的硬化岸坡和“十里风景长廊”。但流域系统作为复杂的巨系统的相关水生态系统是动态的。规划和工程可研非常重要，但更早期的规划研究将更是影响几十亿上百亿的工程方向，给流域生态面貌将带来长远影响。

制约前期工作的因素有对系统工程的理念认识不足、资金不足、工期紧、管理体制僵化、沟通成本高、协调效率低等。现场踏勘与基础资料调研通常需3个月以上，不充分的前期工作会直接影响工程可研和PPP实施方案的质量，给后期建设和运营维护留下长久隐患。那么，在推广PPP模式、互联网大数据+人工智能时代，如何应对流域项目的复杂性并改善流域治理效果呢？  

第二部分

解决思路与量化分析

 在研究美国田纳西河流域治理、欧洲莱茵河流域治理，世行亚行贷款项目经验、财政部PPP示范项目和国内外水生态环境新理念后，笔者从实践中探索了运用系统思维加强前期工作的思路，提炼出五个步骤，两个创新点：研究引领规划与量化分析。

 01  资料收集，现场调研

随着我国PPP项目大量进入运营期，绩效管理浮出水面。在问题导向、结果导向原则下，评价PPP合同的履约情况，绩效是否达标，进行逆向分析，追溯到源头就得从诊断流域现状、收集和审阅既有水文资料开始。现场踏勘，识别问题，建立资料档案和数据库。很多世行贷款项目的采购计划中都包含一个基线调查的咨询服务合同，此外还有行业调研、最新理念和技术研发成果的研究类技术援助合同。近期，国家环保督查、地方环保部门与相关设计院对流域治理积累过一定资料，需要有效梳理和运用、发挥数据价值。

针对流域综合治理类项目的基础调研清单可以列出十几类，分解后更可多达几十项，比如水文地质、地理气候、河道自身基础数据（包括长度、季节性水量、流速、化学成分、物理特征和河底淤泥等）、宏观的流域范围内人口、村落情况、工业生产（点源）、农业生产（面源）、城市供水、污水处理厂，雨污管网分布、乡村分散式污水处理设施、垃圾处理情况、河道违法采砂、河床岸坡土壤占用和河道系统水生态生物情况等等（业内有多种分类方法，这里不做过多赘述）。

 02  研究引领规划，建立模型加强量化分析

 受理念和资金限制，传统规划和工程可研过早进入工程量清单阶段，缺乏对流域特征的针对性研究。套模板，或以工程类比法定性分析、大致识别污染源来、根据经验选择工程措施往往说服力不足。欧美环保发达国家和我国研究机构已研发出专业水文系统模型软件，辅助水利环保专家应对复杂巨系统。通过选择适当类别的基础模型（流域、城市或湖泊等）、输入管网拓扑结构、集水区和边界条件等前期收集的数据，建立基础的水文动力模型和城市降雨径流模型，再根据内置的复杂多变量函数、动力模型、化学污染消纳公式进行量化分析。系统将根据GIS地理信息、水文数据、管网、识别的污染源、污染因素、污染量和系统模型推荐的参数等进行自动建模。规划研究团队将结合基础模型、定性研究和专家经验进行多种分析，分析内容包括对染物来源、消纳措施、工程和生态方案以及运营管理控制措施的量化分析。在调整各种治理参数后，给出近期和中长期的水质达标效果的模拟结果，以及进行技术路径和治理措施的多方案比选。规划研究报告引导规划和可研编制，形成的模型成果可长期应用于流域治理的工程设计、施工、运营、绩效考核。

 03  结果导向，分期分步分解任务

系统工程需要综合权衡资金、质量和时间这三个项目管理核心要素，其制约关系也影响治理效果。流域治理的另一个难点就是制约条件下，分期分阶段制定目标和任务。治理方案应细化和优化国家《规划》要求的到2020年底的近期控制治理方案，以及10年内持续达标任务、最终远目标期和控制方案。给出选择技术路径、初步治理措施、新建工程、存量污水处理设施的评估和升级改造建议、生物措施、政府管理措施等。这些需要综合分析流域影响范围内黑臭水体原因、城市雨污排水、乡村污水和乡村垃圾治理、农业生产化肥面源污染等分专项的系统化治理措施，并给出初步的总投资估算（与工程可研对接）。在制定分期的项目内容、工程计划时，按从上游的顺序开始、防洪安全、控源截污、内源治理、活水补水、生态净化、景观提升等风险与效益的轻重缓急分期安排，并输入水文模型进行量化模拟。

 04  制定绩效管理体系，建立全过程长效机制

流域是动态的，需要考虑季节气候变化和社会生活生产对其的影响，因此对现有水系进行治理后，还需要进行长期的维护运营。PPP模式的可用性付费、绩效考核机制恰好与结果导向和长效机制相匹配。在规划研究阶段，应围绕水环境治理可持续达标提出一套完整的流域水质管理内容、阶段性维护监测措施和绩效考核方案。长期运营管理和绩效考核方案应包含年度运营内容、年度运营成本估算，目标和结果导向的绩效考核体系以及相关部门提出的管理建议。结果导向下的回报机制也是长效激励机制，有利于治理效果的可持续性和政府付费的规范执行。

 05 总结规划研究、系统迭代。

 将上述4个步骤的工作成果汇总编制成流域综合治理项目的前期规划研究报告（可分专题）。专题内容应包含：1基线调查报告；2现状分析和水文模型量化分析结果；3提出分阶段目标，给出合理的治理措施和工程内容，并给出初步总投资估算；4提出运营管理要求以及可持续达标的绩效考核指标。在PPP模式下，还可以结合城市防洪工程、城市污水处理，城市地下管网和途径农业区的土壤修复等工程措施，提出存量污水处理设施的评估和利用建议，进行初步的工程经济分析，资金需求和生态效益分析等。在全过程管理模式下，以上每个步骤，从工程可研、PPP实施方案，采购和建设，运营期，到形成报告，都可以依托规划研究成果和数字化水文模型进行循环迭代，实现全过程管理和全面绩效管理。

第三部分引伸

——咨询服务的创新

从基础设施的规模、施工能力和工业制造能力来看（轨道交通、高铁、机场、电力等），我国正在从后工业时代的“硬件时代”向“软实力时代”过渡。然而在政府治理、城乡统筹发展、企业发展、生态环保、医疗、教科文卫、旅游等公共服务领域，还存在明显的区域不平衡的特点。

 01 采购程序的创新

咨询服务的采购在国际上已经非常普遍和成熟，充足的研究经费可保障高质量的项目实施和持续的知识积累。世界银行贷款项目在项目启动初期阶段都要先进行采购研究类咨询服务，例如：基线调研、机制研究、公共交通政策研究和食品安全监测体系等行业研究类课题。小型CQS咨询合同通常30万美元级别，复杂的两阶段方式QCBS合同预算则可达上百万美元。咨询服务的采购方式逐渐演化成多阶段、多样化的特点。世界银行采购指南在2000年后已更新发布过3版，2016年7月生效的采购框架文件通过一系列文件，从政策和实操层面对采购进行了规范。内资采购不熟悉的采购方式、相关文件和概念（LOI，REOI，RFP，QCBS，CQS，TA）项目管理合同已广泛实践了20年以上。相当于新指南的采购框架中各类采购方式和采购安排的组合多达71种，招标仅仅是采购方式之一，方案征集的RFP（征询建议书）方式也已经适用于土建和货物采购（替代招标概念，非常适合甲方不清楚技术需求的一些PPP项目）。又如，号称彩虹版的国际FIDIC合同也经历了丰富多彩的演变。根据设计责任、风险分担，价格机制等条件划分和约定合同条款，反映了行业发展和客户需求的多样化。在我国现有体系下，如何借鉴国际经验、先进的管理理念和激励机制，需要业内尽快取得共识、并积极创新探索。

 本文介绍的流域治理规划研究和系统思维方法的运用，在采购程序上融合了世行复杂采购方式QCBS（注重技术建议书的理念），以及简单采购方式版CQS（基于资格经验的高效率程序）。采购文件参考了两阶段征求建议书（RFP和RFB）、咨询经费方面考虑了系统研究现场踏勘成本和设计成本补偿费的激励因素，将上述因素整合在竞争性磋商方式中，在我国既有采购政策下探索了组合创新。借鉴国际经验的精神实质是注重效率和效果、引入最佳全球经验（Global practice），服务于我国的提质增效、转型升级。采购方式的选择与实现策划思路和审批制定有密切关系，需根据行业特征、项目具体情况、市场情况，基于风险和能力的评估、权衡时间和成本约束综合判断。

 02  采购内容的创新

   规划研究的根本目的是提高资金使用效益。规划研究可以通过量化分析回答治理措施、工程产出、时序安排与实现水质达标的相关性问题。在任务安排上，规划研究融合了现场踏勘、专项研究、水文模型建立和系统化分析，初步给出的工程建议和投资估算引领规划与可研编制，供政府业主决策并指导后续工作。这些思路借鉴了亚行贷款项目，国际水环境专家分享的自然生态岸坡理念；世行贷款项目，珠江流域治理项目中关于水文监测系统课题、项目实施机构能力建设和项目管理咨询服务合同的理念。前期研究阶段形成的水文动力模型，结合实施阶段的BIM造价系统、运营期的水环境监测系统，项目管理和绩效管理系统将迭代升级，引领流域治理进入大数据和人工智能时代。

第四部分

寄语未来

从系统思维角度，政府方需尽早邀请专业咨询机构和专家团队参与前期工作。有利于实现科学规划、问题导向、结果导向、顺畅的全过程管理，即所谓磨刀不误砍柴工。一般而言，在项目筛选识别阶段，需从区域评估和目标分析两端入手，从国家政策、区域经济实力、背景目标、需求与相关方分析、行业情况、机构能力、资金安排、子项目内容、环境与社会安保、采购与法律政策等专题进行系统化专项评估。笔者称为“前期的前期、顶层的顶层”。只有加强前期、立足现实、长远规划、稳扎稳打、以可持续发展理念才能实现绿水青山，还绿于民，外溢效益，创造金山银山。

 

附：相关名词解释

英文缩写	英文全称	中文全称
LOI	Letter of  Invitation	邀请函
REOI	Request for Expressions  of Interest	意向书征询文件
RFP	Request for  Proposal	建议书征询文件
QCBS	Quality- and Cost-Based Selection	基于质量和费用的选择
CQS	Selection Based on Consultants’ Qualification	基于咨询顾问资历的选择
TA	Technical Assistance	技术援助合同

（来源PPP知乎 编辑：严杭）